ധനകാര്യ ഫെഡറലിസം മിഥ്യയോ?

പതിനാലാം ധനകാര്യ കമ്മിഷന്‍ ശുപാര്‍ശകള്‍ പ്രയോഗത്തില്‍ വന്ന (2015–16) കാലം മുതല്‍, കേന്ദ്രസര്‍ക്കാര്‍ സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാരുകള്‍ക്കുള്ള ധനകാര്യ വിഭവ കെെമാറ്റത്തിന്റെ തോത് ക്രമേണ കുറഞ്ഞുവരുന്നതായിട്ടാണ് കാണുന്നത്. ഈ പ്രതിഭാസം തീര്‍ത്തും അപ്രതീക്ഷിതമാണ്. കാരണം 14-ാം ധനകാര്യ കമ്മിഷന്‍ വിഭവ കെെമാറ്റത്തോത് 13-ാം കമ്മിഷന്റേതിനെ അപേക്ഷിച്ച് 10 ശതമാനം ഉയര്‍ത്തി 42 ശതമാനത്തിലെത്തിക്കണമെന്നായിരുന്നു ശുപാര്‍ശചെയ്തത്. എന്നാല്‍, 15-ാം കമ്മിഷന്‍ പുതുതായി രൂപീകൃതമായ ജമ്മു കശ്മീര്‍, ലഡാക്ക് എന്നീ കേന്ദ്രഭരണ പ്രദേശങ്ങളെ ഒഴിവാക്കി 41 ശതമാനം വിഹിതം തന്നെ നിലനിര്‍ത്തുകയാണ് ചെയ്തത്. ഈ പ്രദേശങ്ങള്‍ കൂടി കണക്കിലെടുത്താല്‍ പങ്കിടല്‍ വിഹിതം 42 ശതമാനത്തിലെത്തും. ഈ വിവേചനാധികാരം സംസ്ഥാന ബജറ്റുകളുടെ ഭാഗമായിട്ടല്ല നടക്കുന്നതെന്നതിനാല്‍ അത് വിവിധ സംസ്ഥാനങ്ങളെ വ്യത്യസ്തമായ വിധത്തിലായിരിക്കും ബാധിക്കുക.
നികുതിപിരിവുമായി ബന്ധപ്പെട്ട ചെലവുകള്‍, സെസ്, സര്‍ചാര്‍ജ് തുടങ്ങിയവയും മൊത്തം വരുമാനത്തില്‍ നിന്നും കുറയ്ക്കേണ്ടിവരും. ഇതെല്ലാം ചെയ്തതിന് ശേഷമുള്ളതാണ് അറ്റനികുതിവരുമാനം. ഈ തുകയായിരിക്കും സംസ്ഥാനങ്ങളുമായി പങ്കിടേണ്ടത്. 14-ാം കമ്മിഷനും 15-ാം കമ്മിഷനും യഥാക്രമം 42, 41 ശതമാനം എന്നിങ്ങനെയുള്ള വീതംവയ്പ് തോതുകളാണ് ശുപാര്‍ശ ചെയ്തിരുന്നത്. മൊത്തം നികുതി വരുമാനമാകട്ടെ 2015–16ല്‍ 35, 2023–24ല്‍ 30 ശതമാനം വീതമായിരുന്നു. ഇതിന്റെ അടിസ്ഥാനത്തില്‍ പരിശോധിക്കുമ്പോള്‍, കേന്ദ്രത്തിന്റെ മൊത്തം നികുതിവരുമാനം, 2015–16നും 2023–24നും ഇടയ്ക്ക് 14.6 ലക്ഷം കോടിയില്‍ നിന്നും 33.6ലക്ഷം കോടിയായി വര്‍ധിച്ചിട്ടുണ്ട്. സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാരുകളുടെ വിഹിതം ഇതേ കാലയളവില്‍ 5.1 ലക്ഷം കോടിയില്‍ നിന്നും 10.2 ലക്ഷം കോടി രൂപയിലേക്കും വര്‍ധിച്ചു. മൊത്തം നികുതിവരുമാനത്തില്‍ ഇരട്ടിയിലേറെ വര്‍ധനവുണ്ടായപ്പോള്‍ സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ വിഹിതം ഇരട്ടി മാത്രമേ വര്‍ധിച്ചിട്ടുള്ളൂ. കേന്ദ്രത്തില്‍ നിന്നും സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്കുള്ള ഗ്രാന്റ്സ് ഇന്‍ എയ്ഡ് — സഹായധനം- ഇതേകാലയളവില്‍ 1.95 ലക്ഷം കോടിയില്‍ നിന്നും 1.65 ലക്ഷം കോടി രൂപയിലേക്ക് താഴുകയാണുണ്ടായതെന്നതും ശ്രദ്ധേയമാണ്. അതായത് കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരില്‍‍ നിന്നും സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്കുള്ള മൊത്തം റവന്യു കെെമാറ്റത്തില്‍ രേഖപ്പെടുത്തിയത് 48.2 ശതമാനത്തില്‍ നിന്നും 35.32 ശതമാനത്തിലേക്കുള്ള ഇടിവായിരുന്നു എന്നര്‍ത്ഥം.
മൊത്തം റവന്യു വരുമാനത്തില്‍ സംസ്ഥാനത്തിന്റെ ഓഹരി ക്രമേണ ഇടിയുകയാണെന്ന പരാതിയാണ് കേരളം അടക്കമുള്ള സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാരുകള്‍ ഉന്നയിച്ചുവരുന്നത്. ഇതിന്റെ ശരിയായ വിലയിരുത്തലിന് ആദ്യമായി ചെയ്യേണ്ടത്, അറ്റനികുതിത്തുക കണ്ടെത്തുന്നതെങ്ങനെയെന്ന് മനസിലാക്കുകയാണ്. റവന്യു കണ്ടെത്തുന്നത്, മൊത്തം റവന്യു വരുമാനത്തില്‍ നിന്നും സെസും സര്‍ചാര്‍ജും കൂടാതെ നികുതിഭരണവുമായി ബന്ധപ്പെട്ട ചെലവുകള്‍ കുറവ് ചെയ്തതിനുശേഷമാണ്. 2015–16 മുതല്‍ സെസും സര്‍ചാര്‍ജും ഉള്‍പ്പെട്ട തുകകള്‍ വര്‍ധിച്ച് വരുന്നതായിട്ടാണ് കാണുന്നത്. അതായത്, 2015–16 മുതല്‍ 2023–24 വരെ ഈ വര്‍ധന 5.9 ശതമാനത്തില്‍ നിന്നും (85,638 കോടി രൂപ) 10.8 ശതമാനത്തിലേക്ക് (3.63 ലക്ഷം കോടി രൂപ) വര്‍ധിച്ചു. ഈ തുകയില്‍ ജിഎസ്‌ടി വക സെസ് ഉള്‍പ്പെടുന്നുമില്ല. ഈ പിരിവ് നടത്തുന്നത് 2022 ജൂണ്‍ മാസം വരെ, അതായത് ജിഎസ്‌ടി വ്യവസ്ഥയ്ക്ക് അവസാനമാകുന്നതുവരെ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്കും കേന്ദ്രഭരണ പ്രദേശങ്ങള്‍ക്കും ലഭ്യമാക്കേണ്ട നഷ്ടപരിഹാര തുക സംഭരിക്കുന്നതിലേക്കാണ്. ഈ വരുമാനസ്രോതസ് ഇനിമേല്‍ ലഭ്യവുമല്ലാതായിരിക്കുന്നു. അതേയവസരത്തില്‍ സെസ്, സര്‍ചാര്‍ജ് ഇനങ്ങളില്‍ കേന്ദ്രസര്‍ക്കാര്‍ പിരിച്ചെടുക്കുന്ന തുക കേന്ദ്രത്തിന്റേത് മാത്രമായ പ്രത്യേക വികസന പദ്ധതികളുടെ നടത്തിപ്പിലേക്കാണ്. ഇതില്‍ നേരിയൊരു ഭാഗമെങ്കിലും സംസ്ഥാനങ്ങളുമായി പങ്കിടേണ്ടതുമില്ല.

ഇതുകൂടി വായിക്കൂ: അഴിമതിയുടെ അരിയിട്ട് വാഴ്ചയ്ക്കേറ്റ ആഘാതം

ഇതിന്റെ അര്‍ത്ഥം പൊതുചെലവിന്റെ വര്‍ധിച്ച തോതിലുള്ള കേന്ദ്രീകരണം ശക്തിപ്പെടുത്തുന്നു എന്നതുതന്നെ. സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്കുള്ള ധനകെെമാറ്റം മുന്‍ ധാരണയനുസരിച്ച് സ്വാഭാവികമായവിധമോ, പ്രത്യേക ഗ്രാന്റുകള്‍ എന്ന നിലയിലോ ഇടിയുകയോ, കേന്ദ്ര ഭരണകൂടത്തിന്റെ മൊത്തം റവന്യു വരുമാനത്തിനാനുപാതികമായി വര്‍ധിക്കാതിരിക്കുകയോ ചെയ്യുമ്പോള്‍ കേന്ദ്രത്തിന് സ്വന്തം നിലയില്‍ കൂടുതല്‍ പണം ചെലവാക്കാന്‍ ലഭ്യമാകും എന്ന് വ്യക്തമാണ്. ഇത്തരമൊരു സാഹചര്യത്തില്‍ സ്വാഭാവികമായും അനുഭവപ്പെടുക സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്കിടയില്‍ വീതംവയ്ക്കുന്നതിനായി ലഭ്യമാകുന്ന ധനകാര്യ വിഭവങ്ങളില്‍ തുല്യതയും നീതിയും കെെവരിക്കാന്‍ കഴിയാതെ വരും. എന്നിരുന്നാല്‍ത്തന്നെയും കേന്ദ്രഭരണകൂടത്തിന് സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാരുകളെ സാമ്പത്തികമായി സഹായിക്കാന്‍ നേരിട്ടുതന്നെ ഫണ്ട് കെെമാറ്റത്തിനായി രണ്ട് മാര്‍ഗങ്ങള്‍ വേറെയുണ്ട്. ഇതിലൊന്ന് കേന്ദ്രാവിഷ്കൃത പദ്ധതികളാണ് (സിഎസ്എസ്എസ്); രണ്ട്, കേന്ദ്രമേഖലാ പദ്ധതികള്‍. ഇതില്‍, കേന്ദ്രാവിഷ്കൃത പദ്ധതി നടത്തിപ്പില്‍ കേന്ദ്രത്തിന് സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ വികസന മുന്‍ഗണനാ നിര്‍ണയത്തില്‍ സ്വാധീനം ചെലുത്താന്‍ കഴിയുന്നു. കാരണം, ഇവയുടെ നടത്തിപ്പിനാവശ്യമായ ഫണ്ടിന്റെ ഒരുഭാഗം കേന്ദ്രഭരണകൂടമാണ് നല്‍കുക. മറ്റൊരു ഭാഗം സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാരുകളുടെ വകയുമായിരിക്കും. മറ്റൊരുവിധത്തില്‍ പറഞ്ഞാല്‍, പദ്ധതികള്‍ നിര്‍ദേശിക്കുക യൂണിയന്‍ സര്‍ക്കാരാണെങ്കില്‍ അവ നടപ്പാക്കുക സ്വന്തം ഫണ്ടുകൂടി വിനിയോഗിച്ച് സംസ്ഥാന ഭരണകൂടങ്ങളുമായിരിക്കും.
ഇക്കാര്യത്തില്‍, ശ്രദ്ധിക്കേണ്ട വസ്തുത കൂടിയുണ്ട്. നേരത്തെ നിശ്ചയിക്കപ്പെട്ട വിഹിതത്തിന് പകരം 2023–24 ആയതോടെ 4.76 ലക്ഷം കോടിയുടെ സ്ഥാനത്ത് പദ്ധതികള്‍ക്കായി യഥാര്‍ത്ഥത്തില്‍ ചെലവഴിക്കപ്പെട്ടത് 3.64 ലക്ഷം കോടി രൂപ മാത്രമായിരുന്നു. ശേഷിക്കുന്ന 1.12 ലക്ഷം കോടി രൂപ, മറ്റ് ചെലവുകളെന്ന പേരില്‍ വിനിയോഗിക്കപ്പെടുകയായിരുന്നു. ഇതില്‍ യാതൊരു ന്യായീകരണവുമില്ല.
കേന്ദ്രാവിഷ്കൃത പദ്ധതികളെ സംബന്ധിച്ചിടത്തോളം മറ്റൊരു സവിശേഷതയുണ്ട്. സ്വന്തം ബജറ്റുകളിലെ നീക്കിയിരിപ്പ് വഴിയുള്ള വിഭവ വിനിയോഗം നടത്താന്‍ കഴിയുന്ന സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാരുകള്‍ക്ക് മാത്രമേ, സിഎസ്എസിന്റെ പ്രയോജനം ലഭ്യമാവുകയുള്ളൂ. ഈ സ്ഥിതിവിശേഷം അന്തര്‍സംസ്ഥാന തുല്യതയുമായി ബന്ധപ്പെട്ട് പൊതുധനകാര്യ ഇടപാടുകളില്‍ രണ്ട് പ്രത്യാഘാതങ്ങള്‍ക്കിടയാക്കുന്നുണ്ട്. സാമ്പത്തികാമയി മെച്ചപ്പെട്ട നിലവാരമുള്ള സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് അധിക ധനകാര്യ വിഭവ സമാഹരണവും നീക്കിവയ്പും താങ്ങാന്‍ കഴിയുന്നു. അങ്ങനെ, കേന്ദ്ര വിഹിത വിനിയോഗം സുസാധ്യവും സുഗമവും ആക്കാന്‍ കഴിയുന്നു. സിഎസ്എസ് പദ്ധതികള്‍ അവര്‍ക്കെല്ലാം പരമാവധി ഗുണകരവുമായിരിക്കുകയും ചെയ്യും. എന്നാല്‍, സാമ്പത്തിക ശേഷി കുറവായ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് സിഎസ്എസ് ആനുകൂല്യം വിനിയോഗിക്കുന്നതിന് വായ്പയെടുത്ത പണത്തെ ആശ്രയിക്കേണ്ടതായി വരുന്നു. ഈ സ്ഥിതിവിശേഷത്തെ തുടര്‍ന്നാണ് പൊതു ധനകാര്യ മേഖലയില്‍ അന്തര്‍സംസ്ഥാന അസമത്വങ്ങളും അനീതിയും ഗുരുതരാവസ്ഥയിലെത്തുന്നത്. ഇതിനോടൊപ്പം ധനകാര്യകെടുകാര്യസ്ഥതയും വികസന മുന്‍ഗണനാക്രമം നിര്‍ണയിക്കുന്നതിലെ അപാകതകളും സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാരുകളെ കൂടുതല്‍ പ്രതിസന്ധിയിലേക്കെത്തിക്കുകയും ചെയ്യുന്നു. മറ്റൊരു വിധത്തില്‍ പറഞ്ഞാല്‍ കേന്ദ്രാവിഷ്കൃത പദ്ധതികളാണ്, കേന്ദ്ര‑സംസ്ഥാന തുല്യതയില്ലായ്മയിലേക്ക് പൊതു ധനകാര്യത്തെ കൊണ്ടെത്തിക്കുന്നത്.
നേരേമറിച്ച്, കേന്ദ്രത്തിന്റേതു മാത്രമായ വികസന പദ്ധതികളുടെ നടത്തിപ്പിനാവശ്യമായ ധനകാര്യ വിഭവങ്ങള്‍, സമാഹരിക്കാനുള്ള ബാധ്യത നേരിയ തോതില്‍ പോലും സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാരുകള്‍ ഏറ്റെടുക്കേണ്ടതായി വരില്ല. ഇത്തരം പദ്ധതികളുടെ നിയമപരവും ഭരണപരവുമായ മുഴുവന്‍ നിയന്ത്രണാധികാരവും കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരിലായിരിക്കും പരിപൂര്‍ണമായും നിക്ഷിപ്തമായിരിക്കുക. 2015–16നും 2023–24നും ഇടയ്ക്ക് ഇത്തരം പദ്ധതികള്‍ക്കായുള്ള നീക്കിയിരിപ്പ് നിക്ഷേപം 5.21 ലക്ഷം കോടിയില്‍ നിന്നും 700 പദ്ധതികള്‍ക്കായി 14.68 ലക്ഷം കോടി രൂപയിലേക്കാണ് ഉയര്‍ന്നത്. ഇതിന്റെ അര്‍ത്ഥം കേന്ദ്ര പദ്ധതികള്‍ക്കായുള്ള ധനകാര്യ വിഭവത്തില്‍ വലിയൊരു പങ്കാണ് നീക്കിവയ്ക്കപ്പെടുന്നതെന്നാണ്. ഇത്തരം പദ്ധതികള്‍ക്കായി ധനകാര്യ വിഭവം നീക്കിവയ്ക്കപ്പെടുമ്പോള്‍ കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരിന് സ്വന്തം രാഷ്ട്രീയ ലക്ഷ്യങ്ങള്‍ക്കായി ഈ പ്രക്രിയ ദുരുപയോഗം ചെയ്യാന്‍ അവസരം കിട്ടുകയും ചെയ്യുന്നു. വിവേചനപരമായ ഈ പൊതു ധനകാര്യ വിനിയോഗം സംസ്ഥാനങ്ങളെയോ, പ്രത്യേക പ്രാദേശിക താല്പര്യങ്ങളെയോ, ജനവിഭാഗങ്ങളെയോ, സ്വാധീനിക്കുന്ന വിധത്തിലുമാകാം. സ്വാഭാവികമായും കേന്ദ്രത്തിന്റേത് മാത്രമായ ഇത്തരം വികസന പദ്ധതികള്‍ വഴി 2023–24ല്‍ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്കായി നീക്കിവയ്ക്കപ്പെട്ടത് 60,942 കോടി രൂപയായിരുന്നു. അതേയവസരത്തില്‍ സിഎസ്എസ് സെന്‍ട്രല്‍ സെക്ടര്‍ പദ്ധതികള്‍ക്കായുള്ള മൊത്തം നീക്കിയിരിപ്പ് തുക, ഇതേ കാലയളവില്‍ 19.4 ലക്ഷം കോടി രൂപയായിരുന്നു. ഇതില്‍ നിന്നും 4.25 ലക്ഷം കോടി മാത്രമേ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്കിടയില്‍ വീതം വച്ചിരിക്കുന്നുമുള്ളു.

ഇതുകൂടി വായിക്കൂ: കര്‍ഷകരുടെയും തൊഴിലാളികളുടെയും സംയുക്ത പ്രക്ഷോഭം

കേന്ദ്ര‑സംസ്ഥാന സാമ്പത്തിക ബന്ധങ്ങളുടെ അടിസ്ഥാനതത്വം സഹകരണ ഫെഡറലിസം ആണെങ്കിലും ഇന്നത്തെ നിലയില്‍ ഇതിന്റെ ചട്ടക്കൂടിനുള്ളില്‍ ഫെഡറല്‍ വിരുദ്ധ ധനകാര്യ നയങ്ങള്‍ക്ക് ഒട്ടേറെ ഇടമുണ്ട്. ഇതൊന്നും തന്നെ നിയമവ്യവസ്ഥകള്‍ക്ക് വിധേയമായോ, ധനകാര്യ കമ്മിഷനുകളുടെ തീരുമാനങ്ങളെ അടിസ്ഥാനമാക്കിയോ ഉള്ളതല്ല. നിയമത്തിന്റെ ചട്ടക്കൂടിന് പുറത്തുള്ള ധനസഹായമാണെങ്കില്‍ മൊത്തം നികുതിവരുമാനത്തിന്റെ 12.6 ശതമാനത്തോളവുമാണ്. ഇതോടൊപ്പം, നിയമാനുസൃതമായ ധനസഹായമായി വരുന്ന തുകയും ചേര്‍ന്ന് 2023–24ല്‍ മൊത്തം നികുതിവരുമാനത്തിന്റെ 47.9 ശതമാനമാണ് സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്കായി കെെമാറ്റപ്പെടേണ്ടത്. ഈ തുക കൂടാതെയാണ് നിയമാനുസൃതമല്ലാത്തതും എന്നാല്‍ ഏതാനും വ്യവസ്ഥകള്‍ക്ക് വിധേയമായതുമായ ധനസഹായ സ്രോതസുകളുള്ളത്. ഇത്തരം ഗ്രാന്റ് തുക നിശ്ചിത പദ്ധതി നടത്തിപ്പുകള്‍ക്ക് മാത്രമേ വിനിയോഗിക്കപ്പെടാന്‍ കഴിയൂ. ഇവിടെയും സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ സ്വാതന്ത്ര്യമാണ് ഹനിക്കപ്പെടുന്നത്. മറ്റൊരുവിധത്തില്‍ പറഞ്ഞാല്‍, മൊത്തം റവന്യു വരുമാനത്തിന്റെ 50 ശതമാനത്തോളം കെെവശപ്പെടുത്തുന്നതിന് പുറമെ ജിഡിപിയുടെ 5.9 ശതമാനം ധനക്കമ്മി ഇനത്തിലുള്ള ബാധ്യതയും കേന്ദ്രസര്‍ക്കാരിന്റെ വകയായുണ്ട്. അതായത്, പൊതു ചെലവുകള്‍ക്കായി പൊതു ധനകാര്യ വിഭവങ്ങളുടെ സിംഹഭാഗവും കെെവശപ്പെടുത്തുന്ന കേന്ദ്രഭരണകൂടം പരിമിതമായ പൊതു ചെലവുകള്‍ മാത്രമാണ് ഏറ്റെടുക്കുന്നത്. പുതിയ ധനകാര്യ കമ്മിഷന് മുമ്പാകെ വിവിധ സംസ്ഥാന ഭരണകൂടങ്ങള്‍ സ്വന്തം വാദഗതികള്‍ എത്രമാത്രം വിശ്വസനീയവും നീതീകരിക്കാവുന്നതുമായ കണക്കുകളും വസ്തുതകളും നിരത്തിയായിരിക്കും കേന്ദ്രത്തിന്റെ അമിതാധികാര ആസക്തി ‘കോ-ഓപ്പറേറ്റീവ് ഫെഡറലിസ’ത്തിന് ഭീഷണിയാകുന്നത് എന്ന് അവതരിപ്പിക്കുന്നതിനെ ആശ്രയിച്ചിരിക്കും പുതിയ ധനകാര്യ കമ്മിഷന്റെ ഇക്കാര്യത്തിലെ നിലപാട്. ഇതിലേക്കായി കാത്തിരിക്കുകയെന്നല്ലാതെ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് തല്‍ക്കാലത്തേക്ക് വേറെ പോംവഴിയുണ്ടെന്ന് തോന്നുന്നില്ല. അതുവരെ നിലവിലുള്ള വികൃതമായ കോ-ഓപ്പറേറ്റീവ് ഫെഡറലിസം നമ്മെ അലട്ടിക്കൊണ്ടിരിക്കും.